إنجاح صفقة توليد العائدات العراقية

مقال رأي

في الأول من كانون الأول/ديسمبر، أجرت الحكومة العراقية الاتحادية و"حكومة إقليم كردستان" ثلاث جولات من المفاوضات في بغداد بشأن تقاسم عائدات النفط في ميزانية عام 2015. وقد أتت المحادثات تتويجاً لثلاثة أشهر من المباحثات المكثفة بين القادة الاتحاديين والقادة الأكراد والتي أعقبت أكثر من عام من المباحثات بين الجانبين بدعم من الولايات المتحدة. وقد جاء الاتفاق أيضاً على خلفية الظروف المالية الصعبة جداً التي يمر بها العراق والناجمة عن هبوط أسعار النفط. يُشار إلى أن الترتيبات التي نتجت عن المباحثات هي قبل كل شئ عبارة عن صفقة قائمة على "توليد العائدات" أكثر من كونها اتفاقاً قائماً على "تقاسم العائدات" لأنه تمت صياغتها بعناية لتوليد عائدات جديدة لكل من بغداد والأكراد.

مسودة الاتفاق بين بغداد و "حكومة إقليم كردستان"

في معظم السنوات منذ سقوط نظام صدام حسين، كانت الحكومة الاتحادية العراقية تضع نموذجاً تقليدياً لتقاسم العائدات مع "حكومة إقليم كردستان" - الكيان الإقليمي الذي يشمل ثلاث من المحافظات العراقية الثماني عشرة. واستناداً إلى تقديرات الأمم المتحدة التي تشير إلى أن الأكراد يشكلون 17 بالمائة من سكان العراق، كان الأكراد يتلقون 17 بالمائة من صافي عائدات الدولة العراقية (إجمالي العائدات ناقص المصاريف السيادية مثل دفعات الجيش ودفعات الحكومة الاتحادية لمقاولي النفط). ونتيجة لذلك، كانت حصة الأكراد من إجمالي العائدات العراقية تبلغ في الواقع حوالي 11 بالمائة، وكانت تنخفض عاماً بعد عام مع تزايد النفقات السيادية. وفي إطار تصيد الأخطاء على الصعيد المالي المتبادل بين بغداد وإربيل حول تقاسم العائدات، بدأ الأكراد بإنتاج النفط وتصديره بشكل مستقل. لذا سعت بغداد إلى إجبار الأكراد على إدراج هذا النفط في نظام التصدير الاتحادي الذي تديره شركة تسويق النفط الحكومية "سومو"، وذلك من خلال تضمين أحكام جزائية في ميزانتَي العامين 2013 و2014 تنصّ على حجب تحويلات الميزانية الشهرية الكردية في حال لم تتلقَ شركة "سومو" الكميات المحددة من النفط.

وفي أوائل عام 2014، اتخذت حكومة رئيس الوزراء السابق نوري المالكي تدابير لتنفيذ هذا التهديد، مما دفع الأكراد إلى حافة الإفلاس والتي أدّت بدورها إلى زيادة صادراتهم النفطية المستقلة إلى 300 ألف برميل يومياً في تشرين الثاني/نوفمبر 2014. يُذكر أن هذا المسار المستقل من مبيعات النفط قد حقق نجاحاً كبيراً في عام 2014. فمن بين شحنات الصهاريخ الستة وعشرين من النفط الخام التي قامت "حكومة إقليم كردستان" بتصديرها بحلول الأول من تشرين الثاني/نوفمبر، تم شراء خمسة وعشرين شحنة وتحويل ثمنها إلى الحسابات المصرفية التي يديرها الأكراد. وتصدّر "حكومة إقليم كردستان" في الوقت الحالي حوالي 300 ألف برميل يومياً من النفط الخام من خلال مجموعة من خطوط الأنابيب وصادرات عن طريق الشاحنات. وهذا يعني أنه بعد خصم مختلف المصاريف، بما في ذلك تكاليف المقاولين، يمكن لـ "حكومة إقليم كردستان" أن تحصل الآن على عائدات شهرية تبلغ حوالي 380 مليون دولار مقابل متطلباتها الشهرية للرواتب التي تبلغ حوالي 670 مليون دولار.

وفي ظل محادثات المصالحة التي تدعمها الولايات المتحدة، شقت بغداد و"حكومة إقليم كردستان" طريقهما ببطء وحَذَرْ نحو التوصل إلى اتفاق لتقاسم العائدات خلال معظم العام الماضي. وقد تم تقريباً الكشف عن صفقة في آذار/مارس 2014 تسمح في إطارها "حكومة إقليم كردستان" بتسويق نفطها بشكل مشترك شرط أن تزيد بغداد حصة كردستان من إجمالي العائدات العراقية من خلال اقتطاع مبلغ 14 مليار دولار من تكاليف النفط الاتحادية من النفقات السيادية العراقية. وبعد ذلك، في تشرين الثاني/نوفمبر 2014 قامت "حكومة إقليم كردستان" بتفعيل مبادرة لبناء الثقة تم التخطيط لها منذ فترة طويلة، تزوّد بموجبها "حكومة كردستان" 150 ألف برميل من النفط يومياً لشركة "سومو" في ميناء جيهان التركي للأيام الخمسة عشر الأخيرة من شهر تشرين الثاني/نوفمبر مقابل دفعة قدرها 500 مليون دولار تُقدم مرة واحدة إلى "حكومة إقليم كردستان". ولا بد للاتفاق الجديد الذي أُبرم في الأيام الأخيرة أن يُصاغ في مشروع قانون الميزانية العراقية لعام 2015، وأن يوفر حوافز قوية لكل من بغداد و"حكومة إقليم كردستان" لإعادة دمج أنشطتهما الخاصة بإنتاج النفط وتصديره.

·         على ماذا ستحصل بغداد. يتضمن مشروع الصفقة التزام "حكومة إقليم كردستان" بتوفير250 ألف برميل يومياً من نفط "حكومة إقليم كردستان" المخصص للتصدير إلى شركة تسويق النفط ("سومو") في ميناء جيهان، تبيع بموجبه شركة "سومو" النفط باستخدام نفس الآليات المستخدمة لبيع النفط الآتي من البصرة أو أي مكان آخر في الأجزاء التي تديرها الحكومة الاتحادية في العراق. وتوافق "حكومة إقليم كردستان" أيضاً على تسهيل عملية تصدير شركة "سومو" لـ 300 ألف برميل من النفط يومياً من حقول نفط كركوك التي تخضع لإدارة الحكومة الإتحادية، إذ لا يمكن لهذا النفط أن يصل إلى موانئ التصدير عبر الأراضي الاتحادية بسبب انعدام الأمن ونظراً إلى تدمير البنية التحتية لخط الأنابيب بين كركوك والموصل. وبدلاً من ذلك، قد يتم تصدير نفط كركوك إلى تركيا عبر شبكة أنابيب "حكومة إقليم كردستان" الداخلية الآمنة. فهذه الصادرات الجديدة المجموعة المتمثلة بـ 550 ألف برميل يومياً ستحقق إيرادات أقل بقليل من مليار دولار شهرياً لبغداد. وكبادرة حسن نية، تقدم "حكومة إقليم كردستان" بالفعل لشركة "سومو" 150 ألف برميل يومياً من نفط "حكومة إقليم كردستان" المخصص للتصدير في ميناء جيهان للفترة المتبقية من عام 2014.

·         على ماذا ستحصل كردستان. في بادرة متبادلة لإظهار حسن النية، ستقدم بغداد لـ "حكومة إقليم كردستان" دفعة جديدة بقيمة 500 مليون دولار في كانون الأول/ديسمبر 2014 لتخفيف الضغط على الميزانية على المدى القريب. وطوال عام 2015، سيشهد الأكراد إعادة إتمام تحويلات الميزانية الشهرية الخاصة بهم من بغداد. (وإذا سمحت أسعار النفط بحصول العراق على "قيمة صافية" تبلغ 60 دولار للبرميل - أأأيأي صافي العائدات بعد تكاليف الإنتاج - وإذا كان حجم الصادرات العراقية ضمن النطاق المتوقع وهو حوالي ثلاثة ملايين برميل يومياً، سيحصل الأكراد على نحو 600 مليون دولار شهرياً) . ولم يتمكن الأكراد من الوصول إلى وضع حدّ للنفقات السيادية أو تخفيضها بشكلٍ كبير، إلا أنهم سيحصلون وللمرة الأولى على حوالي 100 مليون دولار كرواتب شهرية لمقاتليهم من قوات "البشمركة" كبند من ميزانية وزارة الدفاع العراقية، إلى جانب التحويلات الشهرية الخاصة بهم من الميزانية الاتحادية. وبالإضافة إلى هذه البنود المتفق عليها، يبرز احتمال كبير بأن تحافظ "حكومة إقليم كردستان" ضمنياً على سيطرتها على جميع إنتاج النفط في أراضيها الذي يزيد عن 250 ألف برميل يومياً الذي ستنقله يومياً لشركة "سومو". وهذا الفائض هو حالياً 150 ألف برميل يومياً، ويمكن أن يصل إلى 250 ألف برميل يومياً بحلول النصف الثاني من عام 2015. وبعد تلبية متطلبات التكرير المحلية لحوالي 120 ألف برميل يومياً، سيقوم الأكراد بشكل مستقل بتصدير الباقي وتحقيق المزيد من العائدات على هذا النحو، علماً أن جزءاً منها سيستخدم لدفع المبالغ المستحقة للمتعاقدين معهم والذين لا يشملهم بند تكاليف النفط الاتحادية.

دعم الولايات المتحدة لعملية التنفيذ

بعد أن تم التوصل إلى اتفاق الثاني من كانون الأول/ديسمبر بين رئيس الوزراء العراقي حيدر العبادي ورئيس الوزراء في "حكومة إقليم كردستان" نيجيرفان بارزاني، من خلال المساعدة الحيوية التي قدمها وزير النفط العراقي عادل عبد المهدي، يحتاج الآن هذا الاتفاق إلى الحصول على موافقة الجهاز السياسي العراقي وإضفاء الطابع المؤسساتي عليه في ميزانية عام 2015 المقبلة. وتشمل الإنجازات الهامة والتحديات الرئيسية ما يلي:

·         صياغة ميزانية عام 2015. غالباً ما تكمن المشاكل في التفاصيل، والآن يجب استخدام صيغة معيّنة في كتابة قانون الميزانية الجديدة من قبل لجنة خاصة مكلفة بصياغة التشريع. ومن أجل الوصول إلى أفضل فرصة للنجاح، تحتاج الميزانية إلى إعطاء السياسيين العراقيين أكبر قدر ممكن من حرية التصرف لتحقيق الأهداف المتفق عليها حول حجم النفط. هذا قد يعني التطرق برفق إلى القضايا مثل استخدام "حكومة إقليم كردستان" للفائض من إنتاج النفط الذي يتعدى 250 ألف برميل يومياً. وكما أشرنا سابقاً فقد شملت ميزانيتا العامين 2013 و2014 بشكل مماثل بنوداً جزائية في حال عدم تسليم "حكومة إقليم كردستان" للنفط. وقد تؤدي الجهود الجديدة التي تشمل اعتماد لغة صارمة في ميزانية عام 2015 إلى إخراج المبادرة عن مسارها. فقد شاركت جميع الأطراف في الاتفاق الحالي طوعاً نظراً إلى الحاجة الاقتصادية المشتركة والمدفوعة إلى حد كبير باعتبارات محلية عراقية، وليس الضغط الدولي، خلافاً لمبادرات تقاسم العائدات السابقة. وبالتالي يمكن أن يتحمل الجانبان التشديد على الآثار الإيجابية وإثبات حسن النية من دون اللجوء إلى التهديد بالعقاب. وبشكل عام، يتوجب على الولايات المتحدة تقديم مساعي توسطها الحميدة أثناء عملية الصياغة بهدف تسوية سوء الفهم وتوجيه جميع الأطراف لإبقاء لغة الميزانية لغة إيجابية لا تفرط في التفاصيل.

·         المصادقة على الميزانية. لا بد من أن يحظى قانون الميزانية بمصادقة الأغلبية البسيطة في مجلس النواب العراقي الذي يضم 328 مقعداً. كما ويجب على الولايات المتحدة أن تدعم جميع الجهود التي تبذلها حكومة الرئيس العبادي للتوصل إلى إجماع في الآراء حول الميزانية. فالمحافظات الخمسة عشر خارج "حكومة إقليم كردستان" ستشكل مصدراً محتملاً للمعارضة، وهي التي تتلقى الخدمات من خلال الوزارات الاتحادية وتحظى بتحويلات مباشرة لنصيب الفرد من الحكومة الاتحادية أقل بكثير من تلك التي تتلقاها "حكومة إقليم كردستان". (وتموّل إربيل الوزارات الخاصة بها من خلال التحويلات الشهرية). أما المحافظات المنتجة للنفط مثل البصرة فقد تظهر استياءً بشكل خاص نظراً إلى أنها تنتج النفط ولكن لا يمكنها بيع أي جزء منه بشكل مباشر كما يفعل الأكراد. لذا يجدر بالمسؤولين الأمريكيين والأطراف الدولية الأخرى طمأنة تلك المحافظات بأنها ستدعم مطالبها بتلقي إتاوات البترودولار، أي قيمة النفط المُشترى بالدولار الأمريكي، في الميزانية والاستثمار الأجنبي المباشر وستساعد في تطوير قدرات إدارة المشاريع على مستوى المحافظات. وبشكل مماثل، يمكن للولايات المتحدة تقديم المشورة والمساعدة للخطط الناشئة للحكومة العراقية من أجل إنشاء مصارف تنمية تجارية وصناعية ممولة من "البنك المركزي العراقي" بغية تقديم القروض للشركات المحلية في المحافظات.

·         الإبقاء على الإتفاق فاعلاً. ستحتاج أي صفقة بين بغداد و"حكومة إقليم كردستان" إلى عملية رصد للثغرات التي قد تظهر أثاء التنفيذ. فمع تولي كردي، وهو هوشيار زيباري، وزارة المالية العراقية، ومع التحويلات الشهرية التي تتدفق تلقائياً بمجرد الموافقة على الميزانية، قد لا يكون تنفيذ الصفقة معقداً أو هشاً جداً. إن دفع رواتب "البشمركة" الشهرية يضيف عنصراً يمكن أن يخضع للتأخير بسبب سياسة بغداد نظراً إلى أنه لا بد من الحصول على موافقة وزير الدفاع على كل دفعة. وبالتالي، على الولايات المتحدة أن تستخدم نفوذها كشريك كبير في التعاون الأمني لتتبع هذه الدفعات عن كثب بغية منع حصول أي تدهور في الأوضاع.

·         التعامل مع تقلب أسعار النفط. إذا كان متوسط سعر النفط العراقي هو 70 دولاراً، فإن العائد الصافي للعراق هو 60 دولاراً. في هذه الحالة، تقر مسودة الاتفاق بحصول "حكومة إقليم كردستان" على أقل بقليل من 690 مليون دولار شهرياً من بغداد، أي 600 مليون دولار في تحويلات الميزانية إضافة إلى مبلغ 88.5 مليون دولار في رواتب قوات "البشمركة". وقد تسمح مسودة الاتفاق أيضاً لـ "حكومة إقليم كردستان" بتلقي نحو 300 مليون دولار من صادرات النفط الشهرية المستقلة بحلول منتصف عام 2015. وهذه المبالغ ستكون أكثر من كافية لتغطية الرواتب الشهرية لـ "حكومة إقليم كردستان"، والتي كما أشرنا تبلغ حوالي 670 مليون دولار. وفي إطار سيناريو تنخفض فيه أسعار النفط إلى 40 دولار (مع قيمة صافية للعراق بحوالي 30 دولار للبرميل)، ستعاني بغداد و"حكومة إقليم كردستان" على حد سواء من نقص خطير في التمويل. والأهم من ذلك، أن الوضع قد يُغري الأكراد بالانسحاب من الصفقة بهدف الحصول على عائدات إضافية تبلغ حوالي 170 مليون دولار شهرياً عن طريق بيع جميع نفط "حكومة إقليم كردستان" وكركوك الخام بشكل مستقل، إذا افترضنا أنهم سيستمرون بالتمتع بإمكانية الوصول إلى ذلك وبموافقة تركيا، التي سيحصلون منها من خلال هذه العملية على 685 مليون دولار شهرياً، مقارنة بحوالي 515 مليون دولار شهرياً يحصلون عليها بموجب الصفقة. لذا، على الولايات المتحدة أن تولي اهتماماً كبيراً لحسابات كلا الجانبين، لا سيما إذا كانا يخضعان لضائقة مالية شديدة بسبب المزيد من الانخفاضات في أسعار النفط. وفي هذا السياق، تُشكل تركيا أفضل وسيلة للضغط على الأكراد للتخلي عن أي تحركات مزعزعة للاستقرار في محيط كركوك.

·         تصدير نفط كركوك. يشكل تصدير شركة "سومو" للنفط الخام الآتي من كركوك عنصراً أساسياً لضمان تحقيق بغداد مصالح مالية من خلال الصفقة، ولكن رفع صادرات كركوك إلى ما يصل إلى 300 ألف برميل يومياً لن يكون سهلاً. فمنذ شهر تموز/يوليو، استخرجت "حكومة إقليم كردستان" أكثر من 120 ألف برميل يومياً من حقلي "باي حسن" و"آفانا"، وهما حقلي نفط كانا تاريخياً خاضعين لإدارة "شركة نفط الشمال" التابعة للحكومة الاتحادية، كما أن معظم المسؤولين العراقيين يعتبرونهما "حقلي كركوك". وليس هناك شك أنه ستبرز مطالبات خلال عام 2015 بإعطاء شركة "سومو" من جديد إمكانية الوصول إلى النفط في هذه الحقول. كما ستسعى بغداد أيضاً إلى الحصول على المساعدة من شركات نفط عالمية بهدف زيادة الإنتاج في ما تبقى في حقل "بابا كركر" الذي تديره "شركة نفط الشمال"، وهو تدخُّل عارضه الأكراد في السابق نظراً إلى حالة كركوك المتنازع عليها. وفي المقابل، قد يسعى الأكراد إلى لعب دور أكبر في "شركة نفط الشمال". وقد تُثبت الوساطة الأمريكية بأنها قيمة جداً في حل النزاعات وإيجاد أرضية مشتركة في هذه المواقع الحساسة.

وتمثل مسودة الاتفاق التي أُعلن عنها في 2 كانون الأول/ديسمبر خطوة شجاعة من قبل رئيسي الوزراء العبادي وبارزاني، اللذين يحظيا بدعم متمكن من وزيري النفط عبد المهدي من الحكومة العراقية الاتحادية واشتي هورامي من جانب الأكراد. يُذكر أنه من الممكن أن يستخدم الطرفان الاتفاق بطريقة أنانية لتخفيف الضغوط المالية والسياسية على المدى القصير، من دون أي التزام حقيقي بتطبيق الاتفاق خلال عام 2015. ولكن في حال حظي الاتفاق بالشعبية وجرى تطبيقه، يمكن أن نشهد بعض النتائج الإيجابية جداً الناتجة عن توقيع صفقة عملية لزيادة العائدات إلى أقصى حد وتقاسمها في عام 2015. وسيؤدي تصدير 550 ألف برميل من النفط يومياً إلى دعم اقتصاد الحرب في العراق والذي هو اقتصاد مرهق بشدة. ويمكن تعزيز التعاون في الحرب ضد تنظيم «الدولة الإسلامية في العراق والشام» إلى أقصى حدّ، وتحسين فرص استعادة الحكومتين الاتحادية والكردية للموصل في النصف الأول من عام 2015. وبالتالي، قد يؤدي ذلك ليس فقط إلى بقاء نسيج المجتمع العراقي الأساسي متماسكاً، بل إلى تعزيزه من خلال تجربة ناجحة في تقاسم السلطة بين أطياف المجتمع. وكما قال وزير النفط عادل عبد المهدي في "قمة مجلس الأطلسي" في اسطنبول في 20 تشرين الثاني/نوفمبر: "منذ إنشاء العراق والنفط يشكل سبباً للحروب والنزاعات ونحن الآن نريد أن يكون سبباً للسلام والتعاون".

مصدر الترجمة: 
Washington Institute for Near East Policy